Holanda, ordenamiento territorial.

Como le prometía a Fernando Martinez Hinojal, aquí abajo publico un resumen que hice hará algún tiempo de la historia del ordenamiento territorial en Holanda tal y como se ha venido desarrollando desde después de la segunda guerra mundial.


Holanda, ordenamiento territorial.

Susana Aparicio Lardiés, Junio 2003

Holanda conoce una gran historia dentro del ordenamiento espacial o territorial (Ruimtelijke Ordening). Hasta la segunda guerra mundial fueron los ayuntamientos y provincias quienes decidían como se distribuía el espacio, después el Estado decidió tomar parte en el desarrollo territorial del país debido a una serie de problemas habitacionales que surgieron: la emigración del campo a las zonas urbanas, la gran necesidad de vivienda de ese momento (debidas a la escasez ocasionada por la segunda guerra mundial) y el enorme aumento de la natalidad, el llamado baby boom.

Entre 1950 y 1960 se trasladaron numerosas familias al Randstad, éste es un anillo formado por varias ciudades (Amsterdam, La Haya, Rotterdam y Utrecht) entorno a una zona verde y abierta llamada “het groene hart” o corazón verde.

En 1958 apareció la “Nota Westen des Lands” (Nota del Oeste del País) en la que se preveía un aumento excesivo de la población al oeste del país debido a la emigración interna del momento. En ella se determinó que para frenar la emigración era necesario estimular la economía en las zonas norte y este de Holanda. También se estimó que en 1980 el número de habitantes del Randstad habría aumentado en un millon.

Como respuesta a este problema apareció en 1960 la “Nota inzake Ruimtelijke Ordening”, una primera nota oficial sobre el ordenamiento territorial, en la que se definía un modelo de crecimiento y distribución espacial del Randstad. Sus ciudades debían formar un entorno habitacional seguro, se era de la opinión de que el ciudadano se “ahogaría” en una metrópolis creada por la unificación del Randstad.

En conclusión: no se podía permitir un gran crecimiento de las ciudades del oeste ni su anexión conjunta. Para ello se tenían que crear suburbios con un entorno social seguro para las jóvenes familias necesitadas de vivienda.
El corazón verde tenía que seguir exento de cualquier forma urbana que se pudiese desarrollar en él ya que era importante para la producción agricola que abastecía el Randstad y como zona de actividades recreativas del mismo.
Si Amsterdam, Utrecht o Rotterdam querían ampliar sus zonas residenciales lo tenían que hacer hacia el exterior del anillo, solamente a La Haya se le permitía construir en él.

En 1966 apareció la “Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening” (segunda nota sobre la distribución territorial). El pronóstico de crecimiento de la población holandesa era que alrededor del cambio de siglo Holanda llegaría a tener entorno a los 20 millones de habitantes, pronóstico que no se ha cumplido ya que en este momento cuenta con 16 millones.
Si con la primera Nota se había intentado frenar la emigración hacia el oeste del país, con la segunda se intentaba dar acojida a sus futuros habitantes.
El mayor temor radicaba en la posibilidad de que las ciudades integrantes del Randstad se expandieran y acabasen fundiendose en una ciudad incontrolada formada por guetos y barriadas.

La solución se encontró en una “desconcentración unificada”. Para ello se determinó la situación de nuevos núcleos de población a una distancia determinada del anillo que forman las grandes ciudades, donde se comenzó con la construcción de numerosas viviendas. Algunas de las nuevas ciudades que surgieron a partir de esta Nota son Lelystad, Purmerend y Maarssenbroek.
Se suponía que debido a la gran cantidad de personas que se trasladarían del Randstad a estas nuevas ciudades surgiría por sí mismo un desarrollo económico propio de cada ciudad.
El desarrollo de estas ciudades se combinó con un proceso de retención de expansión de las ciudades entorno al corazón verde. El estado compró diferentes terrenos en puntos estratégicos entre las grandes ciudades para garantizar que la separación espacial entre estas se mantuviese. El concepto urbano se complementó con una densa red de carreteras, en ese momento sólo se esperaba un desarrollo positivo entorno a los cambios que iba a conllevar la utilización masiva del automóvil.

Como cabe suponer no pasó mucho tiempo antes de que apareciese una Tercera Nota (Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening), la cual se estipuló en diferentes etapas entre 1973 y 1983. La causa de su surgimiento fue que poco después de que saliese la Segunda Nota el gobierno se percató de que la estimación de llegar a los veinte millones de habitantes era errónea y que como mucho se alcanzarían los diecisiete, por lo que no había razón alguna para preocuparse excesivamente.

Mientras tanto ya se había puesto en funcionamiento una ola de emigración del Randstad a las ciudades colindantes, proceso que se aceleró por la utilización del automóvil.
Gran parte de la población cambió su vieja casa en la ciudad por una nueva en las afueras. Por primera vez en la historia holandesa hubo una separación entre el lugar donde se desarrollaba el trabajo y donde se vivía. Fueron los pueblos de los alrededores los que más provecho obtuvieron de este traslado, mientras que las ciudades pensadas para acojer la ola de emigración no pudieron surjir por si mismas.

La Tercera Nota se tendría que encargar de que el crecimiento de los pueblos alrededor del Randstad no sucediese de una manera descontrolada. La novedad de la Tercera Nota fueron los instrumentos de los que dispuso para lograr sus fines, como subsidios destinados a reducir el precio de los terrenos mas convenientes para llevarla a cabo, y para la realización de la infraestructura necesaria. Además para frenar el crecimiento de los pueblos más cercanos al anillo, en 1975 se puso en marcha un plan con el que se pretendía renovar la ciudad. Simultaneamente se hicieron inversiones para estimular la economía en el norte y el sur del país.

“Holanda en el 2015, estamos trabajando en ello”, éste fue el eslogan con el que apareció la Cuarta Nota (Vierde Nota over de Ruimtelijk Ordening) en 1988.
Por primera vez se le prestó atención al posible desarrollo territorial en el próximo siglo, donde la calidad territorial tendría que ser el punto central de la distribución espacial. Lo que quería decir que la calidad de la distribución territorial debería adaptarse a las futuras exigencias de las diferentes empresas en un contexto internacional.
Se había observado que la estructura urbana de las ciudades del Randstad y su situación entorno a una zona verde ofrecian grandes posibilidades para su desarrollo en el panorama internacional. Se desarrolló la infraestructura que uniría el centro de Holanda con sus extremos tanto por agua como por carretera, ferrocarril y cable, por primera vez se empezó a pensar en la expansión del aeropuerto Schiphol.

En la Cuarta Nota se determinó tambien que la influecia económica del Randstad llegara hasta Noord-Brabant (mitad sur del país) y Midden-Gelderland (mitad norte), además de un desarrollo concentrado de nucleos urbanos situados en puntos dispersos del país, de tal manera que ofrecieran un mayor valor a nivel regional. Finalmente se introdujo en el programa la construcción de viviendas de buena calidad, de las que todavia había una gran demanda.
El día anterior a la presentación de la Cuarta Nota se vino abajo el segundo cabinete-Lubbers (1989) cabinete en que se representan los diferentes partidos que forman la coalición del gobierno. El tercer cabinete retomó la Nota añadiéndole varios apartados extras por lo que pasó a llamarse Vierde Nota Extra (cuarta nota extra), más conocida como VINEX y que sería aprobada en 1993.

Los alarmantes problemas del medio ambiente con los que se encontraba Holanda en ese momento dieron pie a un nuevo planteamiento sobre el ordenamiento territorial, con el que se pudiese reducir la carga ambiental.
La relación mas importante se buscó en la limitación de la movilidad. Terrenos nuevos destinados a viviendas y empresas se buscarían en primer lugar en las ciudades, depués en las afueras y finalmente a una distancia determinada de esta.
En las ampliaciones de las ciudades se tendría que planear desde el principio una buena infraestructura y conexión interna por medio del transporte público.

Para los terrenos industriales se desarrolló un perfil de accesibilidad:
- Empresas con una gran cantidad movilidad de pública y poco transporte de mercancias deberian situarse cerca de las estaciones de tren.
- Empresas con mucho transporte de bienes y poca movilidad pública se deberian situar junto a las autopistas.
Los puntos principales de la Cuarta Nota Extra coincidían con el concepto de compactar la ciudad de la Primera Nota de 1960:
- Mantener los espacios abiertos
- Una dlimitación clara de la ciudad con respecto al campo.

Se llegó a diferentes acuerdos con las regiones y provincias respecto a la realización de las viviendas necesarias, unidas a subsidios atribuidos para facilitar la compra de terrenos y presupuestos para la realización de sistemas de transporte público y zonas verdes.
Estos acuerdos fueron firmados para poder ser realizados en un plazo de diez años, o sea, hasta el 2005. Para el siguiente periodo, hasta el 2010, se incluyeron nuevos acuerdos en el Actualisering Vinex (1999).

En 2002 se aprobó la Quinta Nota (Vijfde Nota), en ella se tratan los temas concernientes a la ordenación del territorio hasta el año 2020 con miras al 2030.
Esta nota se presenta dentro de la llamada “decisión central planológica” (planologische kernbeslissing), una forma planificada que se describe en la Ley del Ordenamiento Territorial con la que se le da el estatus de ley a la quinta nota.

En esta nota hay cuatro puntos centrales de discusion:
- Cómo se puede mejorar la calidad del entorno en la ciudad y el campo
- La pregunta de si el espacio podria ser utilizado de mejor manera si los pueblos y ciudades tuviesen una buena conexión infraestructural.
- Cómo se puede proteger el país de inundaciones y al mismo tiempo crear mas espacio para el agua.
- En qué medida es necesaria la cooperación europea para la realización de la ley del ordenamiento territorial holandés.

En esta nota se proponen tambien tres estrategias de intervención: intesificación, combinación y transformación.

La intensificación de la utilizacion del espacio se quiere aplicar a las zonas de viviendas ya construidas, fuera de la ciudad se apuesta por la combinación de funciones para limitar la ocupación espacial que se pueda derivar de cada una de ellas. La última estrategia, la transformación, se aplicará a aquellos edificios o infraestructuras que ya no respondan a las necesidades requeridas así como al uso dado a las zonas de campo que no corresponda con la visión actual. Estos últimos se cambiaran de tal manera que su forma y función del espacio se adapten al uso y deseos actuales.

La nota “crear espacio, compartir (repartir) espacio”* es una nota estratégica en grandes lineas. Contiene los puntos clave sobre los que el gobierno debe de tomar una decisión para el futuro desarrollo territorial de Holanda. Una de las diferencias con la cuarta nota es que si ésta especificaba con antelación los terrenos a construir la quinta no lo hace, son las provincias, regiones y ayuntamientos quienes lo determinan en el momento en que se decide llevar a cabo la construcción de viviendas.

En este momento la superficie holandesa es utilizada en su totalidad, por lo que la estimada necesidad espacial hasta el 2030 se ha dividido en siete funciones: vivienda, trabajo, infraestructura, recreación y deporte, agua, naturaleza y paisaje, y agricultura.
Estas siete funciones se han estudiado individualmente y para cada una de ellas se ha planteado un escenario de desarrollo dentro de un alto crecimiento económico. Para aquellas funciones que dependen de la economia para su desarrollo (vivienda, trabajo, infraestructura y agricultura) se ha desarrollado otro escenario en el que se parte de una utilización espacial de un quince porciento menos que en el más optimista de los casos, o sea, en caso de recesión.


Por último añadir que en los últimos años se organizaron debates sociales entorno a las zonas VINEX, en ellos se llegó a la conclusión de que en estas zonas residenciales la relación de las viviendas con su entorno dejaba bastante que desear. Para que estas zonas no pierdan valor en el futuro se ha propuesto su mejora partiendo de tres puntos básicos:

- Los habitantes podrán determinar en mayor medida cómo va a ser su vivienda y entorno, por ejemplo construyendo como particular su propia vivienda. Lo que en este momento es casi imposible ya que son grandes contratistas los que se encargan del desarrollo de una zona.
- Una mayor diferenciación dentro del programa de la zona VINEX.
- Una mayor cooperación entre las diferentes organizaciones que se encarguen de su construcción.

Los resultados...? para poder evaluarlos tendremos que esperar al año 2020.



*esta nota es la quinta, a muchas de ellas se les da un eslogan para hacerlas mas conocidas entre el público.